为贯彻落实《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕76号），充分发挥政府在社会信用体系建设中的表率作用，进一步提升政府公信力，提高政府效能和治理能力现代化水平，强化公务员法律和诚信意识，加快推进政务诚信建设，结合四川省实际，四川省人民政府发布了川府发〔2018〕7号《四川省人民政府关于加强政务诚信建设的实施意见》，该实施意见对政府引入社会资本投资及政府招商引资项目相关事项作出了原则性规定：

 一、加强政府和社会资本合作领域政务诚信建设。强化政府有关部门责任，将各级政府部门在政府和社会资本合作项目上的失信行为列入不良记录。明确政府和社会资本合作项目政府方责任人及其在项目筹备、招标投标、政府采购、融资、实施等阶段的诚信职责，建立项目责任回溯机制，将项目守信履约情况与实施成效纳入项目政府方责任人信用记录。提升政府和投资者的契约意识、诚信意识，规范履约行为，形成守信激励、失信惩戒的约束机制，促使相关主体切实强化责任，履行法定义务。提高政府履约能力，优化政府和社会资本合作的信用环境。

 二、加强招商引资领域政务诚信建设。鼓励地方政府在法定权限范围内制定出台招商引资优惠政策，不折不扣抓好政策落地落实，依法保护外来投资企业及其投资者权益，营造良好投资环境。规范地方政府招商引资行为，认真履行依法作出的政策承诺和签订的各类合同、协议，不得以政府换届、相关责任人更替等理由毁约。因国家利益、公共利益或其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此受到的财产损失依法予以补偿。

 笔者认为，这是对于政府引入社会资本投资及政府招商引资项目针对争议处理原则、财产损失赔偿等事项作出的原则性规定，但对于相关协议、会议纪要、争议案由、是否具有可诉性等问题未予以明确。笔者现根据最高人民法院公开案例作为观察点对此予以分析和评述。

 【最高人民法院案例】

 一、（2006）民一终字第47号公报案例

 大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府债务纠纷二审案，可以看出法院在当时处理此类争议的裁判观点。

（一）利用政府招商引资优惠政策吸引外来投资企业参与开发建设而产生的纠纷是否属于人民法院民事案件受理范围

 最高人民法院判决称，尽管本案双方当事人之间讼争的法律关系存在诸多民事因素，但终因双方当事人尚未形成民法所要求的平等主体关系，市政府办公会议关于优惠政策相关内容的纪要及其文件不是双方平等协商共同签订的民事合同，故本案不属于人民法院民事案件受理范围。此纠纷是市政府前届领导在兑现振富锅炉房优惠政策额度以及有关讼争项目遗留的未了事项，应当由大庆市本届政府领导继续解决。原审法院将此作为民事纠纷予以受理并作出实体判决不当，应予纠正。

 该判决表明以下观点：

 1.由于双方当事人在优惠政策制定和履行中地位不平等，不属于民法意义上的平等主体。尽管双方当事人之间在本案讼争建设项目上不存在领导关系、隶属关系，但上述案件事实表明，市政府在制定和执行优惠政策方面居于支配和主导地位。

 2.市政府办公会议纪要等相关文件不是双方平等协商共同签订的民事合同。

 3. 原审法院将此作为民事纠纷予以受理并作出实体判决不当，应予纠正。

 （二）政府会议纪要的性质以及是否具有可诉性

 对于会议纪要是否具有可诉性，不能仅仅从名称或形式上判断，而必须通过会议纪要的内容来确定。如果行政机关以“会议纪要”的形式确定行政相对人的权利义务，对行政相对人产生实际影响的，属于可诉的行政行为。——最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院最新行政裁判汇编》，人民法院出版社2006年版，第129～130页。

 笔者认为，会议纪要原则上不可诉，但其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，属于可诉的具体行政行为。——《最高人民法院办公厅关于印发〈行政审判办案指南（一）〉的通知》（2014年2月24日，法办〔2014〕17号）

 （三）根据公报案例观点，原则上此类案件不属于民事案件受案范围，针对行政机关作出的会议纪要如未对当事人权利义务产生实际影响的则不可诉，反之属于可诉的具体行政行为。

二、（2017）最高法行再99号最高人民法院案例

再审申请人香港斯托尔实业（集团）有限公司诉被申请人泰州市人民政府、泰州市海陵区人民政府、江苏泰州海陵工业园区管理委员会招商引资协议一案，最高人民法院依法进行提审，最高人民法院认为：

（一）招商引资协议一方为行政主体，协议目的符合公共利益需要，海陵工业园管委会行使的主要是《江苏省经济技术开发区管理条例》规定的行政职权，协议内容除包括相关民事权利义务约定外，还包括大量难以与协议相分离的行政权利义务约定，依法属于《适用解释》第十一条第一款规定的行政协议范畴。一审法院仅以双方约定的部分内容，即认定招商引资协议仅系形成借款与赠与的民事法律关系，而不具有行政法上的权利义务内容，属于认定事实错误。

（二）区分民事协议与行政协议、民事诉讼与行政诉讼，更多应考虑审判的便利性、纠纷解决的有效性、裁判结果的权威性以及上下级法院间裁判标准的一致性，也应考虑何种诉讼更有利于对行政权力的监督和公共利益的维护。协议包含的工商、质监、房管、建设、交通等多个行政许可审批事项的约定，适用行政诉讼程序审理也更为适宜。

（三）法院观点总结如下：

1.随着行政管理方式的多样化和行政管理理念从高权命令向协商、合作的转变，行政机关在法律规定的职权范围内，通过协商一致的方式约定其与行政管理相对人之间的权利义务关系，此种协议也被统称为行政协议（行政契约、行政合同）；由此引发的纠纷，一般通过行政救济程序解决。

2.由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。

 三、因履行招商引资协议引发争议的特点和注意事项

 （一）招商引资项目的特点

 1．各地政府实施大开发、大招商的经济发展战略，利用政府的优惠政策吸引社会资金参与建设，往往以《会议纪要》《招商引资协议》《招商合同书》等形式与社会资本方约定双方权利义务。该协议一般约定，按照《中华人民共和国合同法》等规定，双方本着平等、自愿、有偿、友好协商原则由社会资本方从事投资活动，社会资本方按约履行相关纳税义务，其中包括行政机关以奖励的形式对税费予以返还或进行减免；行政机关协助社会资本方办理国土、消防、建设等报批手续；社会资本方通过招拍挂成交价与基数差额的部分由行政机关以出借形式最后进行冲抵等。

 该等协议虽具有部分民事权利义务性质，但更多约定涉及地方政府不同职能部门的行政职权，分别受多部行政法律规范调整，具有明显的行政法上的权利义务特征。

 （二）协议签订对于基础性问题的审查

 虽然公报案例认为，法院将该案件作为民事纠纷予以受理并作出实体判决不当，应予纠正，但社会资本方在承接项目和参与谈判过程中可能涉及到的相关条款的有效性却能通过上述判例予以判断和甄别。

 1.约定不收取土地出让金是否违反法律规定

 《土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地。

 行政机关承诺不收取土地出让金作为招商引资优惠政策需要视情况分析，如开发建设项目属于城市基础设施和公益性质，通过划拨方式取得土地不违反法律规定。反之需要考虑该条款的合法性问题。

 2.行政机关承诺的优惠政策未全部兑现，社会资本方是否可以要求转化为债权进行偿还

 政府优惠政策一般以不收取或减免土地出让金、允许社会资本方对其中部分项目自行经营并收取费用、税费减免或先征后返、优惠费用差额返还等形式进行约定。在实际过程中会出现承诺的优惠政策被政府后续出台的政策取消，比如部分收费项目取消，会导致双方需要重新对项目及优惠政策进行核算和调整。根据判例，社会资本方主张对此以债权进行偿还或由行政机关返还相关费用的主张难以得到法院支持。

 （三）待解决问题

 鼓励地方政府在法定权限范围内制定出台招商引资优惠政策，明确政策承诺和签订的各类合同、协议的效力，明确对企业和投资人因此受到的财产损失依法予以补偿的法律性质和资金来源。